Offerten und Verträge für lokale Dienstleistungen: Kosten, Leistungsniveaus und Bedingungen

Fixkosten und variable Kosten vor der Offertstellung trennen

In Lugano wird die lokale Abfallsammlung durch eine gemischte Gebühr finanziert: ein fester Betrag und ein anteiliger Betrag basierend auf der eingeworfenen Menge. Die Verordnung über die Abfallbewirtschaftung sieht eine Grundgebühr und eine Sackgebühr vor. Die Sackgebühr ist kausal, da sie proportional zur produzierten Abfallmenge ist. Wer eine Offerte für einen Sammlungsdienst erstellt, sollte diese Architektur übernehmen, auch wenn der Auftraggeber einen Pauschalpreis verlangt.

Der fixe Anteil variiert nicht mit der Anzahl der Leerungen oder der eingeworfenen Tonnen. Im Tessiner Modell deckt die Grundgebühr die Verwertung von recyclingfähigen Abfällen sowie die Verwaltung und Wartung der verschiedenen Sammelstellen (Ökosammelpunkte, Ökozentren und Ähnliches). Sie deckt auch die Kosten für die Sammlung und den Transport aller Abfälle.

Zu den wiederkehrenden Posten gehören Personal, Fahrzeuge und deren Unterhalt, Standorte und Bewachung, Kommunikation mit der Kundschaft, Qualitätskontrolle, Versicherungen und Abschreibungen.

Der fixe Anteil muss nach Benutzerkategorien und auf Jahresbasis kalkuliert werden. In Lugano sind die Beträge der Grundgebühr nach Haushalten und wirtschaftlichen Tätigkeiten unterteilt, und die Gebühr wird jährlich erhoben. Eine Offerte, die allen Auftraggebern denselben Betrag auferlegt, verzichtet auf diesen Hebel.

In Lugano beträgt die Grundgebühr 50 Franken für Einpersonenhaushalte und 100 Franken für Haushalte mit zwei oder mehr Personen. Die Sackgebühr ist volumengebunden: 0,45 Franken für den 17-Liter-Sack, 0,90 Franken für den 35-Liter-Sack, 1,55 Franken für den 60-Liter-Sack, 2,80 Franken für den 110-Liter-Sack und 1,15 Franken für den 200-Liter-Sack. Die Tarife gelten seit dem 1. Januar.

Der variable Anteil folgt der Einwurfmenge. Im Tessiner Modell ist die Sackgebühr eine kausale Gebühr, die durch den Kauf der offiziellen Säcke für die Entsorgung von Siedlungsabfällen erhoben wird. Sie deckt ausschliesslich die Kosten der Kantonalen Abfallentsorgungsstelle (ACR) für die thermische Verwertung von Siedlungsabfällen. Die nachzubildende Logik besteht darin, zwei Teile zu trennen. Der eine deckt die endgültige Behandlung der Massenabfälle; der andere trägt die Struktur des Dienstes.

Die Begrenzung der Sacktarife hängt auch mit der Senkung der Entsorgungstarife durch die Kantonale Abfallentsorgungsstelle (ACR) zusammen. Für die Offerte kann der variable Anteil daher von überkommunalen Entscheidungen abhängen.

Ein nützliches Raster unterscheidet mindestens vier Blöcke: Strukturkosten (Standorte, festes Personal, Fahrzeuge), variable Betriebskosten (Leerungen, Kilometer, Tonnen), Verwertungskosten für recyclingfähige Fraktionen und Entsorgungskosten für den Restmüll. Wenn der Auftraggeber einen All-in-Preis vorschreibt, muss die Aufschlüsselung dennoch der Offerte beigefügt werden. Dies ermöglicht es, eine Anpassung der Vergütung zu diskutieren, ohne den gesamten Vertrag neu aufzurollen.

Die kommunale Regelung gliedert sich in die Verordnung über die Abfallbewirtschaftung und die städtische Verordnung über die Abfallbewirtschaftung. Die Verordnung sieht die gemischte Gebühr vor; die Verordnung legt die Modalitäten fest.

Die kommunale Mitteilung zur Grundgebühr 2026 datiert vom 12. Februar 2026 und betrifft Änderungen in der Datenbank des Einwohnerkontrollamts. Dies ist eine Erinnerung für die Offerte: Das Benutzerregister ist eine Variable für Kosten und Einnahmen.

Fixe und variable Kosten in der Abfallbewirtschaftung in Lugano

Wer bezahlt den Dienst wirklich: Vorausbezogene Gebühren, Recyclingbeiträge und Produzenten

In der Schweiz koexistieren mehrere Finanzierungsmodelle, und jedes verschiebt den Preis entlang der Kette. Das erste ist die vorgezogene Entsorgungsgebühr (VEG), die vom Bund für bestimmte Abfälle vorgeschrieben ist, darunter Glasgetränkeflaschen und Batterien.

Die VEG basiert auf einer gesetzlichen Grundlage und wird zusammen mit dem Verkaufspreis des vermarkteten Produkts erhoben. Sie dient dazu, die zukünftigen Entsorgungskosten zu decken. Bei Glasflaschen zielt sie darauf ab, die Entsorgungs- und Recyclingkosten von Altglas nach dem Verursacherprinzip gerecht zu verteilen.

Das zweite ist der vorgezogene Recyclingbeitrag (VRB), der auf Aluminium, Stahldosen und PET-Getränkeflaschen angewendet wird. Es handelt sich um einen Preisaufschlag, der bei Herstellern, Importeuren und Händlern entlang der Kette erhoben wird. Das dritte Prinzip ist die erweiterte Produzentenverantwortung, die ebenfalls Teil des schweizerischen Recyclingsystems ist.

Für den Verfasser einer Offerte sind die Kosten einer Fraktion nie nur Sammlungskosten. Ein Teil wurde bereits vorgängig vom Konsumenten oder Importeur bezahlt.

Dies hat direkte Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Klauseln. Wenn eine Fraktion durch eine vorausbezogene Gebühr oder einen Beitrag gedeckt ist, liegt der Erlös, den der Betreiber aus dem gesammelten Material ziehen kann, nicht in seiner Kontrolle. Auch eine eventuelle Änderung des Systems liegt nicht in seiner Kontrolle. Der Vertrag sollte festlegen, wer die Erlöse aus der Verwertung einnimmt. Er muss präzisieren, wie die bereits mit VEG oder VRB belasteten Einnahmen behandelt werden und was geschieht, wenn der Gesetzgeber das Finanzierungsmodell ändert.

Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) stellt fest, dass die Ziele, Rohstoffe nachhaltig zu nutzen und systematisch geschlossene Stoffkreisläufe zu realisieren, noch nicht erreicht wurden. Es fügt hinzu, dass die Abfallbewirtschaftung zunehmend zu einer Plattform für Sekundärrohstoffe werden muss. Für einen Anbieter lokaler Dienstleistungen sind die wirtschaftlichen Bedingungen per Definition nicht stabil: Finanzierungsmodelle sind Teil des vertraglichen Risikos.

In der Schweiz ist das BAFU, Abteilung Abfall und Rohstoffe, die zuständige Behörde für die Abfallpolitik. Die Abteilung befasst sich auch mit Kreislaufwirtschaft und der Sanierung belasteter Standorte.

Finanzierungsmodelle für Abfälle in der Schweiz

Leistungsniveaus überprüfbar definieren

Die Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (VVEA) hat die OTSR am 1. Januar 2016 nach einer Totalrevision ersetzt. Sie misst der Vermeidung, der Reduktion und dem gezielten Recycling von Abfällen grössere Bedeutung bei. Gemäss der Verordnung stellen die Kantone sicher, dass die recyclingfähigen Fraktionen der Siedlungsabfälle – Glas, Karton, Metalle, pflanzliche Abfälle und Textilien – getrennt gesammelt und soweit wie möglich recycelt werden.

Unter der Verordnung steht eine ältere gesetzliche Grundlage, die im Vertrag erwähnt werden sollte. Das Umweltschutzgesetz (USG) von 1983 hat das Prinzip festgelegt. Gemäss dem Gesetz müssen «Abfälle, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist, im Inland wiederverwertet oder umweltverträglich entsorgt werden». Die Leistungsniveau-Klauseln setzen dieses Prinzip um und sollten als solche zitiert werden.

Ein überprüfbares Leistungsniveau beginnt hier und übersetzt die Liste der Fraktionen in messbare Verpflichtungen. Für jede Fraktion sollte der Vertrag vier Felder angeben: ob die Sammlung im Dienst inbegriffen ist, mit welcher Häufigkeit sie durchgeführt wird, wie viele und welche Sammelstellen zur Verfügung gestellt werden und innerhalb welcher Frist der Betreiber im Falle einer Meldung eingreifen muss. Diese Felder sind mit Zahlen auszufüllen, nicht mit Formulierungen wie «Qualitätsdienst» oder «regelmässige Sammlung».

Die Ausstattung mit Sammelstellen muss vergleichbar ausgedrückt werden: Anzahl der Stellen pro Fraktion, Art des Behälters oder der Fläche (Ökosammelpunkt, Ökozentrum), Zugänglichkeit und Öffnungszeiten, wenn der Dienst für die Kundschaft bestimmt ist. Auch die Interventionszeiten müssen an beobachtbare Ereignisse geknüpft sein: Leerung eines vollen Behälters, Entfernung einer illegalen Ablagerung neben einer Sammelstelle, Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit eines Standorts.

Das letzte Kriterium ist die Kontrollierbarkeit. Ein Leistungsniveau ist gut geschrieben, wenn ein Dritter anhand der Register des Betreibers und der Meldungen der Kundschaft feststellen kann, ob es eingehalten wurde oder nicht. Häufigkeit, Ausstattung und Interventionszeiten erfüllen diese Anforderung; ein generelles Qualitätsversprechen nicht. Im Streitfall bietet Letzteres weder dem Auftraggeber noch dem Anbieter ein Kriterium für die Entscheidung.

Mehr als 25 Jahre lang regelte die OTSR die Entsorgung verschiedener Abfallarten in der Schweiz. Seit dem 1. Januar 2016 hat die VVEA sie nach einer Totalrevision ersetzt.

Versteckte Kosten: Fehlwürfe, Kontamination der Fraktionen und Reinigung des Gebiets

Die getrennte Sammlung funktioniert nicht automatisch. Zu den Themen, denen sich das schweizerische Recyclingsystem stellen muss, gehören ausdrücklich Fehler bei der getrennten Sammlung: Eine nur auf Häufigkeiten und Tonnen basierende Offerte bildet diese nicht notwendigerweise ab.

Hinzu kommen die Kosten für die Reinigung öffentlicher Räume. Das BAFU hat eine Studie zum Littering veröffentlicht. Das Dokument wird als Zusammenfassung der Reinigungskosten für Abfallfraktionen präsentiert, die durch Littering in der Schweiz entstehen. Ein Vertrag für lokale Dienstleistungen muss diesen Posten explizit platzieren. Er tends to rise when separate collection is unclear for users. (Note: Keeping natural flow) -> Er steigt tendenziell, wenn die getrennte Sammlung für die Kundschaft unklar ist.

Die vertragliche Lösung besteht nicht darin, alles auf den Auftraggeber oder alles auf den Betreiber abzuwälzen. Das Risiko muss vorhersehbar verteilt werden. Typische Instrumente sind drei. Eine Selbstbehaltgrenze, oberhalb derer die zusätzlichen Kosten dem Betreiber anerkannt werden. Eine Konventionalstrafe, wenn der Fehlwurf einem identifizierbaren Benutzer oder einer Organisation, die die Sammelstelle verwaltet, zuzurechnen ist. Ein eigener Posten in der Offerte für die ordentliche und ausserordentliche Reinigung des Gebiets rund um die Sammelstellen.

Es empfiehlt sich zudem, festzulegen, wer die Kosten für die Entsorgung einer kontaminierten Ladung trägt und wie der Abfall dokumentiert wird. Wenn der Vertrag nichts sagt, treten die Kosten im Nachhinein auf, meist in der schlimmsten Form: als gegenseitiger Streit darüber, wer hätte kontrollieren sollen. Die vorherige Definition des Meldeverfahrens, des fotografischen Beweises und der Frist für die Anfechtung einer Ladung ist nützlicher als jede generische Haftungsklausel.

Das BAFU hat am 16. August 2011 die Studie «Littering kostet (Zusammenfassung)» veröffentlicht, die sich mit den Reinigungskosten für Abfallfraktionen befasst, die durch Littering in der Schweiz entstehen. Das Dokument ist ein PDF von 124,13 kB.

Vertragsbedingungen und Inkrafttreten: Obligatorik, Zahlung, massgebender Zeitpunkt

Die Klauseln, die die meisten Streitigkeiten auslösen, betreffen die Obligatorik der fixen Quote, den Ausschluss von Ermässigungen und das Inkrafttreten. Das Modell von Lugano bietet einen expliziten Bezug: Die Grundgebühr ist gesetzlich obligatorisch und muss auch dann bezahlt werden, wenn man bereits für den gebührenpflichtigen Sack bezahlt.

Es werden keine Nachlässe oder Ermässigungen auf die Grundgebühr gewährt, beispielsweise für Personen in der AHV, mit Ergänzungsleistungen, in Sozialhilfe oder in wirtschaftlichen Schwierigkeiten.

Bei der Zahlung ist dieselbe Quelle ebenso deutlich: Die Grundgebühr kann nicht pro rata berechnet werden, da sie für das gesamte Jahr geschuldet ist. Für die Berechnung ist der Wohnsitz zum Zeitpunkt der Rechnungsstellung massgebend. Der Bürger ist verpflichtet, den vollen Betrag zu bezahlen, auch wenn er die Stadt am Tag nach der Rechnungsstellung verlassen hätte. Die Regel wird durch Art. 21 Abs. 2 der städtischen Verordnung gestützt.

Für einen Vertrag über lokale Dienstleistungen, auch zwischen Privatpersonen oder Unternehmen, lautet die methodische Lehre: Den massgebenden Zeitpunkt präzise bestimmen. Dies kann das Datum der Rechnungsstellung, der Beginn des Dienstjahres oder die Inbetriebnahme einer Sammelstelle sein. Mit diesem Zeitpunkt sind alle wirtschaftlichen Konsequenzen zu verknüpfen.

Wenn der massgebende Zeitpunkt definiert ist, werden Rückerstattungsforderungen für nicht genutzte Perioden kaum haltbar. Ist er nicht definiert, wird jede Unterbrechung oder jeder Umzug zu einem Verhandlungsfall.

Es muss auch geklärt werden, was in der fixen Quote enthalten ist. Wenn die Quote die Verfügbarkeit des Dienstes und nicht seine tatsächliche Nutzung deckt, sollte der Vertrag dies ausdrücklich sagen: Die Zahlungspflicht hängt nicht von der Anzahl der Einwurfaktionen ab. Parallel dazu müssen Ausnahmen taxativ aufgeführt werden: Suspensionen aufgrund höherer Gewalt, dokumentierte Dienstunterbrechungen, ausserordentliche Ereignisse. Alles, was nicht aufgeführt ist, bleibt geschuldet.

Im Tessiner Modell sind die Bedingungen nach Benutzertyp differenziert: Die Bestimmungen gelten separat für Haupt- und Nebenwohnungen, und eine jährliche Mitteilung richtet sich an die Bevölkerung und die wirtschaftlichen Tätigkeiten. Relevante Änderungen sind der Datenbank des Einwohnerkontrollamts zu melden. Ein Vertrag sollte mit derselben Präzision angeben, wer die Liste der bedienten Benutzer aktuell hält.

Wenn die Vergütung vom Register abhängt – Wohnsitz, Benutzerkategorie, zugewiesene Sammelstellen –, ist die Aktualisierung eine vertragliche Leistung, nicht nur eine formale Pflicht. Daher ist festzulegen, wer sie ausführt, innerhalb welcher Frist und mit welchem Nachweis.

Präventions- und Reduktionsziele in den Vertrag aufnehmen

Die Sammlungshäufigkeit ist eine Dienstleistungsmessgrösse, kein Umweltziel. Die VVEA misst der Vermeidung, der Reduktion und dem gezielten Recycling von Abfällen grössere Bedeutung bei. Laut BAFU sind die Ziele, Rohstoffe nachhaltig zu nutzen und systematisch geschlossene Stoffkreisläufe zu realisieren, noch nicht erreicht. Ein Mehrjahresvertrag kann dieses Ziel überprüfbar aufnehmen.

Der schweizerische quantitative Kontext ist bekannt: Die Schweiz verzeichnet eines der höchsten Abfallaufkommen pro Einwohner weltweit. Zwischen 1970 und 2013 hat sich die jährliche Produktion mehr als verdoppelt, von 309 kg auf 707 kg pro Kopf. Derzeit werden 53 % der Siedlungsabfälle recycelt. Dies sind Grössen, die helfen, die Ziele eines einzelnen Dienstes in einen nationalen Trend einzuordnen, ohne vom Anbieter zu verlangen, dass er sie allein löst.

Die anzufordernden Indikatoren sind wenige und lesbar: Gesammelte Menge pro Fraktion, Anteil der Siedlungsabfälle, die dem Recycling zugeführt werden, Reinheitsgrad der gesammelten Fraktionen, Reduktion des Restmülls pro Kopf, Anzahl der festgestellten Fehlwürfe. Jeder Indikator muss mit einer vereinbarten Datenquelle verknüpft werden – Wägungen, Einwurfsregister, Erhebungen an den Sammelstellen. Andernfalls wird er zu einer nicht anfechtbaren und daher nicht steuerbaren Zahl.

Die Verknüpfung mit der Vergütung ist der heikelste Teil. Ein nachhaltiger Mechanismus sieht begrenzte und symmetrische Anpassungen vor: eine Anerkennung, wenn die Ziele erreicht werden, und ein begrenzter Einbehalt, wenn sie nicht erreicht werden. Es braucht auch eine Schwelle, unter der keine der beiden Parteien den Indikator geltend machen kann. Eine Klausel muss die Anpassung ausschliessen, wenn das Ergebnis von Faktoren ausserhalb der Kontrolle des Betreibers abhängt, wie normative Änderungen oder Änderungen des Finanzierungssystems der Fraktionen.

Für die Ausgangslage hat das BAFU am 23. Mai 2016 «Abfälle entsorgen» veröffentlicht, eine Illustration der bestehenden Situation in der Schweiz. Das Dokument ist ein PDF von 6,75 MB.

Von der Jahresofferte zum Mehrjahresvertrag: Kosten im Zeitverlauf anpassen

Schweizerische öffentliche Budgets zeigen, mit welchen Variablen gerechnet wird, wenn über mehrere Jahre geplant wird. Im Budget 2025 der Gemeinde Gambarogno werden das aktuelle Zinsniveau, das für die Erneuerung fälliger Kredite erwartet wird, und die Teuerungsauswirkungen auf das Personal genannt. Dies sind genau die zwei Grössen, die in einem mehrjährigen Dienstvertrag die Marge erodieren, wenn der Preis fix bleibt.

Die Botschaft zum Budget 2020 des Kantons Tessin wies ein im Wesentlichen ausgeglichenes Rechnungsergebnis mit einem leichten Überschuss von 4,1 Millionen Franken aus. Die Botschaft zum Budget 2019 wies zum zweiten Mal in Folge ein positives Rechnungsergebnis von 14,7 Millionen Franken aus.

Wer mit einem öffentlichen Auftraggeber kontrahiert, weiss, dass Abweichungen in diesem Rahmen gelesen werden. Eine Anpassung der Vergütung ist besser verteidigbar, wenn sie an erkennbare Parameter geknüpft ist, als wenn sie als punktuelle Forderung präsentiert wird.

Nützliche Anpassungsklauseln sind wenige. Eine jährliche Preisrevision, geknüpft an einen Index oder einen Warenkorb von Posten; die separate Anerkennung der Entwicklung der Personalkosten; eine periodische Überprüfung der Kostenstruktur, konsistent mit der in der ursprünglichen Offerte festgelegten Aufschlüsselung. Letztere umfasst fixe Quote, variable Quote, Verwertung der recyclingfähigen Fraktionen und Entsorgung des Restmülls.

Schliesslich muss die Laufzeit zusammen mit dem Anpassungsmechanismus geschrieben werden. Ein Mehrjahresvertrag ohne Revisionsklausel überträgt das gesamte Inflations- und Zinsrisiko auf den Anbieter. Zur Halbzeit der Laufzeit steht der Anbieter mit einem unhaltbaren Preis da.

Ein Vertrag mit automatischer Revision, aber ohne explizite Grenzen, setzt den Auftraggeber hingegen Ausgabenüberraschungen aus. Der praktikable Kompromiss ist eine dokumentierte periodische Revision, mit jährlichem Deckel und Begründungspflicht. Die Begründung muss auf den bereits in der Offerte vorhandenen Kostenposten basieren.

Das Budget 2025 der Gemeinde Gambarogno datiert vom 28. Oktober 2024.

Die beiden Dokumente sind die Botschaft Nr. 7720 zum Budget 2020 und die Botschaft Nr. 7582 zum Budget 2019.